Được thành lập từ tháng 5-1948, cho đến nay tổ chức các nước châu Mỹ (OAS) vẫn là tổ chức khu vực duy nhất quy tụ được tất cả các quốc gia độc lập (35 nước) trong khu vực. Tuy nhiên, OAS cũng mới chỉ tổ chức được sáu hội nghị cấp cao, trong đó duy nhất có hội nghị đầu tiên (ngày 1-3-1954, tại Caracas, thủ đô của Venezuela) là có sự tham gia đầy đủ 35 nhà lãnh đạo. Từ năm 1961, dưới áp lực của Mỹ, Cuba đã bị khai trừ ra khỏi OAS, và cũng kể từ đó chính quan hệ căng thẳng giữa Mỹ và Cuba là một trong những trở ngại lớn nhất khiến hợp tác của OAS kém hiệu quả. Đồng thời, đây cũng là cội nguồn của sự chia rẽ ngày càng sâu sắc trong nội bộ OAS, đơn cử như vào năm 1975, OAS phải thông qua nghị định thư cho phép mỗi thành viên quyền tự quyết định hình thức quan hệ với Cuba.

Vẫn biết quá khứ của OAS bi đát là vậy nhưng việc hội nghị cấp cao 7 đưa ra chủ đề “Thịnh vượng với công bằng: Sự thách thức trong hợp tác tại châu Mỹ” vẫn khiến không ít người bất ngờ. Bởi lẽ, khác với 6 kỳ hội nghị trước kia, trước thềm hội nghị cấp cao năm nay những rào cản khó vượt nhất gần như đã được tháo bỏ. Trước hết, Tuyên bố nối lại quan hệ ngoại giao giữa Cuba và Mỹ (ngày 17-12-2014) đã mở đường cho quá trình tháo gỡ nút thắt quan trọng nhất trong OAS. Ba cuộc đối thoại Cuba - Mỹ ngay sau Tuyên bố, đặc biệt là cuộc gặp giữa Ngoại trưởng Mỹ John Kerry và người đồng cấp Cuba Bruno Rodrigez (hôm 9-4-2015, tại Panama) đã mở đường cho sự có mặt của Chủ tịch Cuba Raul Castro tại hội nghị cấp cao 7 sau nhiều năm vắng mặt. Tại hội nghị, cái bắt tay giữa Chủ tịch Raul và Tổng thống Obama không còn mang tính hình thức như cách đây ba năm tại tang lễ của cố Tổng thống Nam Phi Nelson Mandela, nó biểu thị cho quyết tâm của hai nhà lãnh đạo đưa quan hệ Cuba - Mỹ trở lại quỹ đạo bình thường. Sự có mặt của Cuba tại hội nghị đồng nghĩa với việc, giờ đây OAS lại đã quy tụ được tất cả thành viên, và vì thế nó cũng tạo ra một xung lực mới đối với quá trình hợp tác của OAS.

Trước khi hội nghị diễn ra, sự căng thẳng trong quan hệ Mỹ - Venezuela cũng được tháo gỡ phần nào bởi tuyên bố của giới chức Nhà Trắng. Ngày 9-3-2015, tổng thống Obama tuyên bố coi Venezuela là mối đe dọa đối với an ninh quốc gia của Mỹ. Chưa đầy tháng sau, ngày 7-4-2015, cố vấn cấp cao của Tổng thống Obama, ông Ben Rhodes, khẳng định quyết định trừng phạt của Mỹ nhằm vào 7 quan chức Venezuela không hướng tới việc trừng phạt chính phủ Venezuela trên diện rộng hoặc nhằm tạo ra bất kỳ thay đổi mạnh mẽ nào đối với Caracas. Cùng ngày, cố vấn hàng đầu của Nhà Trắng về các vấn đề Mỹ Latinh Ricardo Zuniga cũng tuyên bố "Washington không có bất kỳ ý định thù địch nào với Venezuela. Chúng tôi được hưởng lợi khi Venezuela thành công, thịnh vượng, ổn định an ninh và dân chủ. Chúng tôi là đối tác thương mại lớn nhất của Venezuela”.

Từ giữa tháng 10-2014 đến nay, tiến trình đối thoại giữa chính phủ Colombia và Lực lượng vũ trang cách mạng Colombia (FARC) cũng bắt đầu mở ra khả năng kết thúc một vấn đề nổi cộm nữa trong OAS. Cuộc nội chiến kéo dài gần 5 thập kỷ qua cũng là một lý do khiến nội bộ OAS luôn chia rẽ.

Trên hết, những thay đổi trong chính sách của các thành viên, trước hết là từ phía Washington, đã đem đến cho hội nghị cấp cao 7 bầu không khí thân thiện, cởi mở. Đó chính là cơ sở để cộng đồng quốc tế hy vọng "Thúc đẩy hợp tác" sẽ là chủ đề chính của hội nghị chứ không phải là "Thách thức trong hợp tác".

Tuy nhiên, nếu căn cứ vào thực trạng của châu Mỹ thì chủ đề của hội nghị là hoàn toàn hợp lý. Cho dù đã có nhiều hành động mang tính hòa giải, nhưng sự chia rẽ vẫn là thách thức lớn nhất đe dọa đến hiệu quả hợp tác của OAS. Hiện tại, giữa các nước thành viên vẫn còn không ít những bất đồng bởi sự chênh lệch trình độ phát triển, khác biệt trong cách tiếp cận các vấn đề của khu vực, những lợi ích không đồng nhất v.v. Đơn cử như đối với vấn đề kiểm soát buôn bán chất gây nghiện hay vấn đề nhập cư, chính sách của các nước bị phân hóa thành hai nhóm - kiểm soát chặt và chỉ ở mức độ vừa phải. Hoặc trong vấn đề hòn đảo tranh chấp Manvinas giữa Argentina và Anh, không phải tất cả thành viên đều ủng hộ Argentina.

Sự nghi ngại giữa các thành viên cũng là một trở ngại không thể khắc phục trong một thời gian ngắn. Điển hình nhất là mối quan hệ giữa Mỹ với nhóm nước thân thiện với Cuba, như Venezuela, Bolivia v.v. Dù chính quyền Obama đã có những điều chỉnh trong chính sách đối với khu vực theo hướng thân thiện, hợp tác (bình thường hóa trong quan hệ Mỹ - Cuba là minh chứng rõ ràng nhất cho sự thay đổi này), nhưng rõ ràng là chưa đủ. Bởi nhiều nước thành viên lo ngại, liệu chính sách này có được người kế nhiệm tiếp tục theo đuổi khi mà cuộc bầu cử tổng thống Mỹ đang đến gần. Ngay chính sách của chính quyền Obama cũng chưa đem đến cho một số thành viên niềm tin cậy thực sự, đơn giản bởi nó thay đổi quá nhanh, đến mức bị đặt dấu hỏi về mức độ nhất quán. Cứ cho là tuyên bố của Tổng thống Obama hôm 14-4-2015 về việc loại Cuba ra khỏi danh sách các nước tài trợ cho khủng bố là quyết tâm hoàn tất lộ trình bình thường hóa quan hệ với Cuba một cách thực sự và nhanh nhất, nhưng đó mới chỉ là điều kiện cần, bởi thực tế là tổng thống đã không còn kiểm soát được lưỡng viện quốc hội từ đầu năm 2015. Trước sức ép của quốc hội, rất có thể Tổng thống Obama buộc sẽ phải có những thay đổi cản trở chính lộ trình mà ông đang đặt ra. Cách ứng xử của Nhà Trắng với Venezuela trong chưa đầy tháng qua càng khiến mối nghi ngại này gia tăng.

Sự kết nối của Tây Bán cầu với thế giới cũng là một thách thức không thể coi thường. Nhu cầu phát triển buộc các nước thành viên OAS phải tìm kiếm các đối tác từ bên ngoài châu lục. Theo chiều ngược lại, các đối tác bên ngoài, trước hết là các cường quốc như Nga, Trung Quốc, Nhật Bản v.v., cũng muốn xâm nhập vào khu vực, nhất là trong điều kiện mô hình hợp tác giữa Mỹ với các nước trong khu vực đang ngày càng tỏ ra lạc hậu. Sự kết nối này rất có thể sẽ càng khiến khu vực thêm phân hóa, thậm chí trở thành địa bàn tranh giành ảnh hưởng.

Có lẽ vì tất cả những thách thức trên, và đương nhiên cũng còn vì sự khác biệt trong cách thức đối phó với chúng, nên cũng giống như hai kỳ hội nghị cấp cao trước đó (năm 2009 và 2012), hội nghị thượng đỉnh lần thứ 7 năm nay cũng không đưa ra được Tuyên bố chung. Nếu xét dưới góc độ quy chuẩn luật pháp, OAS lại trải qua một kỳ đại hội "trắng tay" khi không thống nhất được văn kiện nào. Nhưng nếu nhìn vào thực tế của khu vực, hội nghị cấp cao 7 không chỉ có ý nghĩa hòa giải đơn thuần. Các nước thành viên đã dũng cảm không che đậy sự bất đồng, không cố chạy đua để có một tuyên bố chung, thông qua chủ đề của hội nghị, có lẽ họ còn muốn thể hiện quyết tâm thúc đẩy hợp tác khu vực đi vào chiều sâu và hiệu quả thực sự. Đấy chính là thành công của hội nghị cấp cao liên Mỹ lần thứ 7.

.